7월 7일 광양시 여수광양항만공사에서 바라본 항만. 대한민국 수출입의 주요 관문 중 한 곳이다. 사진 김문관 기자
7월 7일 광양시 여수광양항만공사에서 바라본 항만. 대한민국 수출입의 주요 관문 중 한 곳이다. 사진 김문관 기자

일요일인 7월 5일 오전 11시, 경북 포항시를 대표하는 전통시장인 북구 죽도시장 내부. 불 꺼진 가게가 대다수며 문을 닫은 지 오래된 듯한 을씨년스러운 분위기의 가게도 여럿 있다. 시장에서 과자 가게를 하는 최순봉(여·69)씨는 42년째 이 자리에서 장사를 하고 있다. 예전엔 방티(큰 대야를 뜻하는 사투리) 하나만 놓고 장사해도 애들 대학까지 보냈다고 한다. 최씨는 “지금은 예전 포항이 아니야. 10년쯤 됐어. 철강 경기가 안 좋으니까 실업자도 많아졌어”라며 한숨을 내쉬었다. 그는 “자녀들도 모두 인천으로 이사했는데, 다들 일자리 찾아간 거야. 포항 경제가 살아나면 좋겠는데 벌어먹을 길이 안 보이네. 포스코 협력 업체들도 무너지고 있어”라고 했다.

다음 날인 7월 6일 오전에 찾은 포항시 북구 대흥동 실개천거리. 과거 이곳은 이른바 젊음의 거리로 불리던 ‘핫플레이스’였다. 그러나 이날은 활기를 느낄 수 없었다. 실개천의 메인 거리를 다니는 사람도 몇 명 없었다. 도보로 10분 정도 걸리는 실개천거리를 걸어봤다. 임대 안내문이 붙어 있는 건물이 모두 25곳이었다. 안내문도 없이 방치된 빈 곳까지 하면 50곳에 달했다. 아예 건물이 통째로 비어 있기도 했다. 골목으로 들어가 보니 한 가게 건너 한 가게가 임대 딱지를 붙여두고 있었다. 포항 시청 소속으로 실개천 청소 용역을 맡은 김두분(여·68)씨는 “장사가 안 되니까 문을 닫아야지 우야노(어떻게 해). 포항은 폭삭 죽었어. 포항에 산 지 30년 됐는데, 지금 포항 경제는 말하기 어려운 수준이야. 산업도 뭐가 돼야지”라고 했다.

같은 날 오후 포항시 남구 호동 포항철강산업단지 인근에도 공장 매매를 알리는 현수막이 곳곳에 붙어 있었다. 이곳에서 만난 포항철강산업단지 관계자는 “350개 공장 가운데 10% 정도가 이미 휴·폐업을 했다”며 “신종 코로나 바이러스 감염증(코로나19) 사태가 장기화하면 포항 철강 산업 기반이 붕괴할 가능성도 있다”고 우려했다. 포항 경제를 지탱하는 포스코의 올해 1분기 영업이익은 7053억원으로 지난해 같은 기간보다 41%(4976억원) 급감했다.

7월 7일 오전 11시 전남 광양시 중동 일대. 이곳은 광양 시청이 자리 잡은 시의 중심지이지만, 오가는 사람이 하나도 없었다. 부동산 중개업소와 일부 상점만 막 영업을 시작하고 있었다. 광양 시청 인근은 독특한 모습을 하고 있었다. 낮은 건물이 자리 잡은 평평한 땅에 40층이 훌쩍 넘는 ‘e편한세상’ 아파트 두 동이 서 있어서다. 이곳에서 만난 한 주민은 아파트를 가리키며 “아직 입주도 다 되지 않았는데, 볼 때마다 생뚱맞다”고 했다. 이곳에서 20년째 대형 식당을 운영 중인 김은지(가명·여)씨는 “포스코 광양제철소가 코로나19 이후 일부 휴업을 반복하면서 식당 매출이 뚝 떨어졌다. 이렇게 힘든 적은 영업 후 처음이다”라고 했다. 근처에서 컴퓨터용품 수리·대여 업체를 운영하는 박모씨는 “포스코 협력 업체가 우리와 거래를 많이 하는데, 최근 매출이 감소했다고 한다”라며 “제철소가 지난주 금요일(7월 3일)부터 제대로 가동하지 않아서 직원 70%가 쉬고 있다. 원청에서 일감을 안 주니까. 소모품과 사무용품을 임대하는데 우리도 힘들어졌다”라고 했다. 광양과 여수에서 카드단말기 사업을 하는 홍진구(가명·남)씨도 “고용노동부에서 제공하는 자영업자 지원금을 받기 위해 광양 내 연 매출 2억원 미만인 소상공인 자영업자가 최근 카드 명세를 많이 요구했다”라며 “지난해 매출과 올해 매출을 비교하기 위해서다. 정리해본 결과 매출이 15% 정도 감소한 것으로 보인다”라고 했다.

지방 도시가 사라지고 있다. 정확히 말하면 지방 일자리와 인구가 사라지고 있다. 한국고용정보원 산하 일자리 사업평가센터에 따르면, 올해 5월 현재 소멸위험지수는 포항시 0.629, 광양시 0.895로 모두 소멸 위험 주의 단계에 해당했다. 소멸위험지수란 한 지역의 20∼39세 여성 인구를 65세 이상 인구로 나눈 값이다. 이 지수가 0.5 미만이면 소멸 위험 지역, 1 미만이면 소멸 위험 주의 지역으로 분류된다. 소멸 위험 지역은 인구의 유출입 등 다른 변수가 크게 작용하지 않으면 약 30년 후에는 해당 지역이 지도상에서 사라질 가능성이 큰 지역이다. 소멸 위험 지역으로 분류된 곳은 전국 228개 시·군·구 중 105곳(46.1%)이다. 거의 절반이 소멸 가능성이 있는 것이다. 일부 연구기관에서는 2040년 전국 지방자치단체(이하 지자체) 중 30%가 파산할 것으로 전망한다.

대한민국 지방 도시 인구 감소 및 쇠퇴 조짐은 1990년대 중반부터 나타나기 시작했다. 이때부터 중소 도시 인구가 대도시권으로 이동하기 시작했다. 그리고 2000년대에 들어 이런 현상은 더 강화됐다. 고령화와 인구 이동에 따라 이른바 쇠퇴 도시들이 생기기 시작한 것이다.

정부는 국가 차원에서 도시재생사업단을 구성해 쇠퇴 도시를 활성화하는 방안을 모색했다. 1차로 2007~2013년 연구를 진행해 1500억원의 예산을 썼다. 그러나 ‘쇠퇴=낡음’으로 규정해 칙칙한 건물을 밀어버리고 새 건물을 올리는 식의 도시 재생 사업을 진행했다. 이른바 ‘벽화 마을’이 대거 등장한 것도 이때부터다. 정부는 ‘도시 및 주거환경정비법’에 근거해 물리적인 노후화 개선에 초점을 맞췄다. 이어 2017년 문재인 정부는 출범 직후 5년간 50조원 규모의 ‘도시재생 뉴딜계획’을 발표했다. 그러나 이 역시 노후 시설 개선 등 물리적 노후화 개선이 중심이 됐다.

문제는 아무리 새로운 건물이 들어서고 낡은 건물을 보기 좋게 손본다고 해도 사는 사람이 없으면 금세 흉흉해진다는 사실이다. 도시 인구 감소는 고령화 저출산에 따른 자연스러운 현상이기도 하지만, 근본적인 문제는 경제가 좋지 않기 때문이다. 먹고 살기 힘들다는 뜻으로, 이는 바로 일자리가 없다는 걸 의미한다. 일자리 문제를 해결하지 못하면 결국 밑도 끝도 없는 예산 낭비의 악순환이 반복된다. 전문가들은 일자리를 창출하고 생활 환경을 그 주위에 압축해서 만들어야 한다고 입을 모은다. 예컨대 지금은 외곽도시나 산업단지를 역에서 멀리 떨어진 곳에 엉뚱하게 배치하는 등 개발 정책이 분산화에 초점을 맞춰 도시 인구 감소를 막지 못한다는 것이다.


7월 7일 광양시의 구도심이었던 광양읍의 한 거리. 인적이 없어 조용하다. 사진 김문관 기자
7월 7일 광양시의 구도심이었던 광양읍의 한 거리. 인적이 없어 조용하다. 사진 김문관 기자
7월 7일 광양 시청 인근 거리. 왼쪽에 보이는 e편한세상 아파트는 48층으로 낮은 주변 건물에 비해 유독 눈에 띈다. 사진 김문관 기자
7월 7일 광양 시청 인근 거리. 왼쪽에 보이는 e편한세상 아파트는 48층으로 낮은 주변 건물에 비해 유독 눈에 띈다. 사진 김문관 기자

생존 문제 직면한 지방 도시들

저출산·고령화 트렌드는 거스르기 어렵다. 그리고 이는 수도권과 일부 광역시를 제외한 도시에는 생존의 문제로 직결된다. 최근 통계청은 지난해 수도권 인구가 2596만 명으로 비수도권 인구(2582만 명)를 넘어섰다는 추산 결과를 발표했다. 1970년 인구통계를 집계한 이래 처음이다.

인구가 적은 지자체를 유지하는 데는 천문학적인 비용이 든다. 그리고 이는 지자체 재정을 넘어 국가 재정 전체에 큰 부담으로 작용한다. 전기와 수도·교통 등 기존 인프라는 그대로인데 지역이 넓어지면, 그 비용을 감당하기 어려워지는 탓이다. 일례로 서울특별시와 안동시(소멸위험지수 0.391로 올해 5월 기준 전국 지방 도시 중 1위)를 비교해보면 서울시 면적의 두 배가 넘는 안동시의 인구는 서울시의 60분의 1 수준이다. 이에 따라 1인당 사용하는 도로, 상하수도, 공공시설 유지 비용이 커질 수밖에 없다. 평균적으로 지방 중소 도시의 1인당 재정 지출은 대도시(서울+5대 광역시)의 세 배 수준에 달했다. 재정 지출의 비효율성이 지방 중소 도시에서 높은 것이다.

정부는 국토 균형 발전을 내세우며 2012년 세종특별자치시(이하 세종시)를 세우고 행정부 일부를 이관했으나 이 역시 인근 공주와 조치원 인구를 흡수하는 정도의 효과에 머무르고 있다. 공무원과 공공기관 직원들이 자녀 교육을 위해 주요 대학이 밀집한 서울에 집을 두고 세종시에는 잠시 머무는 식으로 생각하는 경우가 대다수이기 때문이다. 게다가 최근에는 세종시 인구도 감소세로 돌아섰다. 세종시를 포함해서 153개 공공기관이 이전한 다른 혁신도시의 사정은 더욱 열악하다.

전문가들은 행정이나 교육 또는 특정 산업에 특화된 지방 도시들이 모두 수도권처럼 많은 인구를 끌어들이는 건 불가능하다고 분석한다. 국토 균형 개발 계획에 따라 ‘골고루 나눠 모두 잘살자’는 발상은 듣기에는 좋지만, 국가 전체적으로는 큰 피해를 유발할 수 있다. 지방 쇠퇴가 국가 전체의 공멸을 부를 수도 있다는 것이다.

특히 글로벌 경제가 저성장 기조로 접어들고 4차 산업혁명에 따른 기술 진보는 제조업 중심인 지방 도시엔 불리하게 작용해왔고, 앞으로는 더욱더 그럴 것이 자명하다. 지자체장이 일자리 창출을 위해 손쉬운 방법으로 택하는 산업단지 구축이나 전국적으로 남발한 지역 축제의 경우 병을 치료하는 수술이 아니라 마취제를 놓는 단기적인 방안에 불과하다는 사실을 인정할 시점이 됐다.

그렇다면 어떻게 해야 할까. 수도권과 어깨를 나란히 할 만한 지방 대도시를 키워야 한다. 전문가들은 압축도시에 주목한다. 압축도시란 외곽 신도시 개발 대신 교통의 결절점(여러 교통기관이나 수단이 연결되는 지점)이 되는 지역에 인구와 기반시설을 집중시키는 것이다. 경제적 효율성을 추구하기 위해 도시를 고밀도로 개발하는 방식이다. 사람이 모일수록 1인당 인프라 비용은 줄어들기 때문에 서울과 수도권 등 대도시 쏠림 현상을 인정하고 적극적으로 대안을 찾아야 한다는 것이다.


7월 5일 오전 포항의 대표 전통시장인 죽도시장. 곳곳에 문 닫은 가게가 보인다. 사진 오민지 인턴기자
7월 5일 오전 포항의 대표 전통시장인 죽도시장. 곳곳에 문 닫은 가게가 보인다. 사진 오민지 인턴기자
7월 5일 포항 죽도시장 정문과 마주하고 있는 건물이 통째로 비어 있다. 사진 오민지 인턴기자
7월 5일 포항 죽도시장 정문과 마주하고 있는 건물이 통째로 비어 있다. 사진 오민지 인턴기자

압축도시로 인프라 집적해야

가까운 일본에서는 지방 도시 전반의 공간 구조를 어떻게 효율적으로 압축할지를 국토 개발의 중요한 과제로 삼고 있다. 주거시설·공공시설·의료시설·상업시설·교통시설 등을 중심도시에 모으고 교통망을 강화해 인근 지역 주민까지 이용하게 하는 것이다. 팽창이 아닌 집적에 방점이 찍혔다. 일본은 인구 20만 명 이상의 시(중핵시)를 중심도시로 삼고 인프라를 강화하고 인근 지역 주민들이 시설을 함께 이용하도록 하고 있다. 이 과정에서 기준이 되는 건 행정구역 단위가 아닌 실제 지역민의 통근·통학 루트다.

특별시와 광역시, 수도권을 제외한 한국의 지방 도시들은 오랜 시간에 걸쳐 인구가 계속 줄어들고 있다. 이 과정에서 도시 생성 초기 단계의 중심지였던 구도심은 공동화했다. 현재 넓게 퍼져 있는 인프라들을 교통 요충지를 중심으로 재배치하는 개발 전략이 필요하다. 일례로 포항시와 광양시의 경우 현재 병원, 문화회관, 미술관, 시 청사 등이 시 전역에 걸쳐 퍼져 있는데 새로운 개발을 할 때는 교통요충지에 시설을 집적해 밀도를 높여야 한다는 것이다. 아울러 도심 공동화를 해소하기 위해 구도심에 대한 재개발과 재건축이 활성화될 수 있도록 유도하는 것도 필요하다.

이렇게 압축된 인프라를 바탕으로 주변 읍·면의 교통망을 개선하면 주변 인구의 인프라 수요까지 흡수하는 중추적인 역할을 하는 도시로 거듭날 수 있다. 마강래 중앙대 도시계획부동산학과 교수는 “지방 도시의 위기를 막으려면 인구 밀도를 높이는 게 정책의 기본 방향이 돼야 한다”라며 “사람들이 많이 모이는 곳에 주요 시설을 짓거나 시설을 옮기면 인센티브를 주는 방안이 필요하다. 그래야 지역마다 거점 역할을 할 수 있는 도시를 키울 수 있다”라고 했다.

기존 한국의 신도시나 택지지구, 도시개발사업구역, 국가산업단지 등 대규모 개발 사업은 대체로 대도시 외곽 지역에서 이뤄져 왔다. 혁신도시도 마찬가지다. 이 지역들은 도심과 거리가 상당하거나 도로 및 철도망이 잘 확보돼 있지 않은 곳이 많다.

‘이코노미조선’은 이번 커버 스토리를 통해 지방 도시 현장의 이야기를 듣고 국내외전문가 인터뷰와 해외 사례 분석을 통해 지방 도시가 사라지는 현상의 돌파구를 어떻게 찾을 수 있을지 살펴봤다. 지방 간 밸류체인(가치사슬)을 구성해 인구 밀도를 높이고 도심 지향적 특징을 지닌 혁신 성장 기업을 유치하는 방안이 주목된다.


plus point

[Interview] 유태종 광양산업단지 입주기업 운영협의회 회장
“공장 가동 중단 느는데 아파트만 지으면 뭐 하나”

광양=김문관 기자

유태종 승비엠에쓰 대표
유태종 승비엠에쓰 대표

인구 15만 명 남짓한 광양시의 주 일자리는 이곳에 있는 국가산업단지에서 나온다. 이 단지는 포스코 광양제철소 건설에 따른 연관 산업 유치를 위해 1989년 2월 준공됐다. 이후 광양시는 공업 도시로 승승장구했으나 최근 상황은 좋지 않다. 4월 말 현재 178개 기업이 입주한 산업단지(이하 산단) 가동률은 87.1% 수준에 머무르고 있다. 산단 전체 고용 규모는 1만1821명으로 꾸준히 감소하는 추세다. 광양시 인구도 2018년 16만 명을 찍은 이후 15만 명대를 유지하고 있다.

광양시는 대응 방안 마련에 나섰으나 역부족이다. 중대형 브랜드 아파트 등 정주 기반 확충, 안심하고 아이 키우는 환경 조성 등이 그 내용이지만 문제는 일자리다. 광양상공회의소는 최근 관내 100개 제조업체를 대상으로 ‘2020년 3분기 기업경기전망지수(BSI)’를 조사한 결과를 발표했는데 기업경기전망지수가 34.6으로 집계됐다. 100 이하면 부정적으로 보는 사람이 긍정적으로 보는 사람보다 많다는 뜻이다. 이는 전년 동기인 2019년 3분기 68보다 33.4포인트 하락한 수치로 역대 최저치다.

‘이코노미조선’은 7월 7일 광양 산단 준공 당시부터 이곳에서 시멘트 협력업체를 운영한 유태종 광양산업단지 입주기업 운영협의회 회장을 만났다.

유 회장은 “현재 광양시는 주택 보급률이 110%가 넘는다. 그만큼 공급 과잉이란 얘기다. 그런데 시에서는 새 브랜드 아파트를 지어 인근 여수와 순천의 주민을 유혹하고 있다. 경기가 좋지 않아 일자리와 인구는 주는데 아랫돌 빼서 윗돌 괴는 격”이라고 지적했다. 그는 이어 “경기가 좋지 않은 건 중국의 저가 공세와 일본의 고품질 전략에 따른 것”이라고 덧붙였다. 그는 마·창·진(마산·창원·진해) 통합 모델을 미래 지향적이라고 봤다. 광양(교육도시), 여수(KTX), 순천(항만)이 통합해야 한다는 것. 지방자치단체 재정자립도가 점점 낮아지는 상황에서 어쩔 수 없는 선택이라고도 했다. 그는 “광양시에는 항만과 포스코를 빼면 정말 아무것도 없다. 기업들이 부닥친 수요부진, 자금 압박, 고용 유지 등 총체적인 어려움을 해소할 만한 정책도 필요하지만, 더욱 근본적인 개발 정책이 급하다”라고 했다.

광양=김문관 기자, 포항=오민지 인턴기자

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