전 신한은행 부동산투자자문센터장, PWM프리빌리지서울센터장
자영업자 이모씨는 10년 전 선친으로부터 땅을 상속받았다. 이 땅은 신도시 예정지에 있어 대부분 수용될 예정이다. 수용은 특정 공익사업을 목적으로 국가나 지방자치단체 또는 공공단체가 강제적으로 토지의 소유권을 취득하는 행위를 일컫는다. 하지만 수용이 안 되는 일부 자투리땅이 문제다. 면적이 작아서 쓸모가 없게 됐기 때문이다. 토지 수용 절차에 따라 곧 토지보상이 이뤄진다. 소문에 의하면 토지보상금은 매매시세의 절반 수준으로 책정될 것이라고 한다. 그런데 친구의 얘기로는 곧바로 소송을 제기하면 보상금을 더 받을 수 있다고 한다. 이씨는 공익사업의 경우 무조건 소유자의 허락도 없이 땅을 수용할 수 있는지, 또 보상금이 합당하지 않으면 이의제기할 수 있는지, 토지보상금의 기준은 어떻게 결정되며, 쓸모없게 된 잔여 땅도 보상받을 수 있는지 궁금하다.
토지보상에 따른 이의제기는 끊임없이 나온다. 3기 신도시에 대한 지구지정 확정이 마무리되면서 올해 하반기부터 대상 부지에 대한 토지보상이 본격적으로 시작될 것으로 보인다. 토지보상금 규모는 무려 30조원이 넘을 것으로 예상된다. 남양주 왕숙을 비롯해 하남 교산, 과천지구 등이 먼저 올해 안에 토지보상이 이뤄지며, 고양 창릉과 부천 대장은 내년쯤으로 예상된다.
토지보상은 대토보상과 대토보상 리츠 방식 등으로 이루어질 것으로 보인다. 대토보상은 현금이 아닌 토지로 보상하는 방법이다. 대토보상리츠는 소유자가 토지를 리츠(REITs·부동산투자신탁)에 현물로 출자하고 개발 이후에 수익을 소유자에게 배분하는 방식이다. 즉, 토지소유자들이 개발에 직접 참여해서 개발이익을 배당받는 방법이다. 이렇게 현금보상을 지양하는 이유는 보상금이 주변 부동산 시장으로 빠르게 흘러 들어갈 수 있으며, 이것이 집값 상승으로 이어질 수 있기 때문이다.
토지보상은 어떤 절차와 평가에 의해서 이뤄지는지 확인해보자. 우선 법적 근거를 살펴보면 모든 국민의 재산권은 보장되지만, 공공의 필요에 의한 재산권은 수용하거나, 사용하거나, 제한할 수 있다. 그러나 그 재산권을 수용, 사용, 제한할 경우에는 정당한 보상을 해야 한다(헌법 제23조 참조). 공익사업에 필요한 국민의 재산권 즉, ① 토지 및 이에 관한 소유권 외의 권리 ② 토지와 함께 공익사업을 위해 필요한 입목(立木), 건물, 그 밖에 토지에 정착된 물건 및 이에 관한 소유권 외의 권리 ③ 광업권·어업권 또는 물의 사용에 관한 권리 ④ 토지에 속한 흙·돌·모래 또는 자갈에 관한 권리는 수용 및 사용, 제한할 수 있다는 얘기다(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제3조 참조, 이하 동법으로 표기).
사업시행자는 국토교통부 장관의 사업인정을 받아서 공익사업의 수행을 위해 필요하면 토지 등을 수용하거나 사용할 수 있다. 다만 반드시 법절차에 따라야 한다. 사업인정 전에 협의에 따른 토지 등의 취득 또는 사용이 필요할 때는 토지 조서와 물건 조서를 작성해야 한다. 토지소유자와 관계인의 서명이나 날인을 받아야 한다. 하지만 그러지 못하는 경우도 있다. ① 토지소유자 및 관계인이 정당한 사유 없이 서명 또는 날인을 거부하는 경우 ② 토지소유자 및 관계인을 알 수 없거나 그 주소·거소를 알 수 없는 등의 사유로 서명 또는 날인을 받을 수 없는 경우도 있다. 이런 사항이 생기면 사업시행자는 토지 조서와 물건 조서에 그 사유를 적어야 한다(동법 제14조 참조).
사업시행자는 토지 조서와 물건 조서를 작성하면 그 내용과 공익사업의 개요, 보상 시기·방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 공고해야 한다. 다만, 토지소유자와 관계인이 20인 이하인 경우에는 공고를 생략할 수 있다. 또한 토지소유자 및 관계인, 특별자치 도지사, 시장·군수 또는 구청장에게 통지해야 한다. 이렇게 공고나 통지를 하면 그 내용을 14일 이상 일반인이 열람할 수 있어야 한다.
중요한 것은 공고되거나 통지된 토지 조서나 물건 조서의 내용에 대해 이의(異議)가 있는 토지소유자나 관계인은 열람 기간 이내에 사업시행자에게 서면으로 이의를 제기할 수 있다. 다만, 사업시행자가 고의나 과실로 토지소유자 또는 관계인에게 보상계획을 통지하지 않았다면 해당 토지소유자나 관계인은 협의가 완료되기 전까지 서면으로 이의를 제기할 수 있다.
보상금 협의 어려우면 재결신청→이의신청→행정소송
사업시행자는 토지를 수용할 경우 보상에 관해 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의해야 한다(동법 제16조 참조). 협의가 성립됐을 때는 토지소유자 및 관계인과 계약을 체결해야 한다(동법 제17조 참조). 그러나 보상에 관해 협의되지 않았을 경우 지방토지수용위원회에 재결을 신청하면 된다. 지방토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 사람은 다시 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다(동법 제84조 참조).
특히 재결까지도 불복할 때는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다(동법 제85조 참조). 그 사업자가 일방적으로 제시하는 보상금이 합당하지 않을 경우 재결 절차를 거쳐야 하며, 이를 통해서도 해결되지 않으면 행정소송을 통해 정당한 보상금을 받아야 한다. 참고로 재결 절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2012두24092 참고).
한편 땅은 공시지가를 기준으로 보상하는 것이 원칙이다. 다만, 공시기준일부터 가격시점까지 그 토지의 이용계획 및 지가변동률(해당 공익사업으로 지가의 영향을 받지 않는 지역에 해당), 생산자물가상승률과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용 상황 등을 고려해서 평가한 적정가격으로 보상한다. 다시 말해 토지에 대한 보상액은 가격 시점(재산의 감정이나 평가에서 가격 조사를 끝낸 날짜)에 현실적인 이용 상황과 일반적인 이용 방법에 의한 객관적 상황을 고려해 산정하는 것이다. 그러나 일시적인 이용 상황과 소유자의 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 보상은 하지 않는다(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제70조 참조).
가격 하락, 사용 불가, 교통 두절되면 보상받을 수 있어
사업시행자는 잔여 토지의 가격이 하락하거나 그 밖의 손실이 있을 때는 보상하는 것이 원칙이다. 게다가 잔여 토지에 통로를 비롯해 도랑, 담장 등을 신설하거나 그 밖의 공사가 필요한 경우 공사비용까지도 보상해야 한다. 하지만 잔여 토지의 가격 감소분과 공사의 비용을 합한 금액이 잔여 토지의 가격보다 큰 경우 잔여 토지를 매수할 수 있다(동법 제73조 참조). 특히 토지의 일부가 협의하에 수용됨으로써 잔여 토지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때는 해당 토지소유자는 잔여 토지를 매수 청구할 수 있다(동법 제74조 참조).
참고로 공익사업 시행지구 밖에 조성된 대지, 건축물, 분묘, 농지가 사업 시행으로 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능하게 된 경우에도 소유자가 청구하면 이를 보상해야 한다. 다만 보상비가 도로나 도선 시설의 설치비용을 초과하는 경우 도로나 도선 시설을 설치함으로써 보상을 갈음할 수 있다(동법 시행규칙 제59조 참조).