현 ㈜박합수부동산연구소 대표, 전 KB국민은행 부동산 수석전문위원
특별법이 적용되는 ‘노후계획도시’란 ‘택지개발촉진법’ 등 관계 법령에 따른 택지조성사업 완료 후 20년 이상 경과 한 100만㎡(약 30만평) 이상의 택지를 말한다. 통상적인 노후 기준인 30년이 아닌 20년을 채택한 것은 노후화되기 이전에 체계적인 계획과 대응이 가능해서다. 먼저 국토교통부에서 ‘노후계획도시 정비 기본방침’을 수립하면 지자체에서 ‘기본계획’을 수립해 추진한다. 기본방침에는 정비의 목표와 기본방향, 기본전략, 기반시설 확보와 이주대책 수립, 선도지구 지정 원칙, 도시재창조 사업 유형 등이 제시된다. 지자체 기본계획에는 노후계획도시의 공간적 범위, 해당 지역 내 특별정비(예정) 구역 및 선도지구 지정계획, 기반시설 확충 및 특례 적용 세부 계획 등을 포함한다.
시장·군수 등 지정권자가 특별정비구역(통합정비, 역세권 복합 고밀개발, 광역교통시설 등 기반 확충, 이주단지 조성 등)으로 지정하면 용적률, 건폐율 등 도시 건축 규제와 안전진단 규제 등이 완화되는 각종 지원 및 특례사항이 부여된다.
재건축 첫 단계 안전진단 면제 또는 완화
일반적인 재건축 사업의 첫 단계인 안전진단은 면제 또는 완화된다. 주택 10만 가구(1기 신도시) 공급 기반 마련을 위해 용도지역 종상향(2종 주거지역→3종·준주거지역)을 통해 용적률을 상향한다. 또한 직주근접, 고밀복합개발 등을 추진하기 위해 특별정비구역을 ‘입지규제최소지역’으로 지정한다. 리모델링의 경우에도 추가 가구 수 확보를 위해 현행(15% 이내 증가)보다 가구 수 증가를 허용한다.
또한 신속한 사업 추진을 위해 통합심의 절차를 적용한다. 사업 촉진을 위해 각종 부담금 감면 조항도 마련했다. 특별정비구역은 다수 단지를 통합 정비하므로 원활한 추진을 위해 하나의 사업시행자(조합 등)가 추진할 수 있는 범위도 설정한다. 1기 신도시(이하 신도시 생략)는 입주가 1992~96년에 이루어져 재건축 시기가 일시에 도래하는 만큼 체계적인 정비와 이주대책 수립이 필요하다. 아울러 수립 의무를 지자체가 주도하고 정부가 지원하는 형태로 규정했다. 일반 재건축의 가장 큰 걸림돌인 초과이익 환수는 특별법에서도 예외로 두지 않고 기반시설 등 재투자 재원으로 활용한다는 방침이다.
노후계획도시를 일괄 정비하는 특별법은 전국에 있는 택지개발지구를 정비하는 근거법을 마련했다는 차원에서 바람직한 정책이다. 1기가 대표적이긴 하나 향후 2기, 보금자리주택지구 등 해당되는 곳이 많음에 따라 체계적인 대응책이 필요하다. 다만, 재건축초과이익 환수제를 그대로 둔 것은 원활하고 신속한 사업 추진을 어렵게 하는 걸림돌로 작용할 수 있다. 일반 재건축 사업이 겪고 있는 핵심적인 문제를 그대로 안고 있기 때문이다. 현실에서 빚어지는 사업 지체의 대표적인 원인이기에 예외가 될 수 없다. 선호도가 높은 도심의 주택 공급 확충을 통한 주택 시장 안정이라는 최종 목표를 위해 초과이익 환수제는 폐지하는 것이 바람직하다. 그렇다고 모든 개발이익을 개별 소유자가 누리라는 것이 아니라 적정한 기부채납을 통한 공공의 이익도 반영하면 된다.
1기 신도시 재정비로 추가 물량 확보
1기(분당, 일산, 평촌, 산본, 중동)는 총 29만2000가구다. 재정비를 통해 충분히 10만 가구 이상 추가 공급 물량을 확보할 수 있다. 최대 용적률은 400% 정도가 적절하다. 기존 도로, 철도 등 기반시설 확충은 현실적으로 쉽지 않으므로 일종의 마지노선으로 판단된다. 통합 재건축을 통해 지역의 랜드마크 단지를 만드는 것은 효과적이다. 공급 물량 확대와 공원 등 편의시설 확보를 통해 가치를 창출할 수 있기 때문이다. 1기는 2028~2030년경에 개통될 수도권 GTX의 수혜 지역이다. 재정비와 더불어 서울 진입을 20분 전후에 할 수 있다. 그런 만큼 공급 효과는 새로 조성될 3기에 못지않다. 오히려 기존 기반시설과 커뮤니티 등 활용 차원에서 선호도가 더 높을 수도 있다. 재건축과 리모델링의 장단점 등 수익성 비교를 통해 사업이 진행될 것으로 예측된다. 특히 분당, 일산 등 중대형 평형이 많은 곳은 가구구분형 아파트로 변신, 원룸 등 가구 수에 반영되지는 않지만 숨겨진 공급 효과도 누릴 수 있다.
주택 공급 확대 측면에서 1기에 적용되는 특별법 내용을 일반 재건축에도 일부 적용하는 방향 전환도 필요하다. 특히 안전진단과 통합심의를 통해 사업 일정을 앞당겨야 한다. 지난 10여 년간의 재건축·재개발 사업 지체로 2020년대 중반이 공급 공백기가 될 여지가 큰 상황이다. 특히 수도권 주택 시장 안정을 위해서는 3기뿐만 아니라, 1기, 서울시 재건축·재개발 사업을 병행하는 게 필수다. 셋 중 하나라도 지체되면 공급의 융합이 어려워진다.
3기 주택 공급 계획 바꿔 물량 늘려야
3기는 남양주왕숙(6만6000가구), 고양창릉(3만8000가구), 하남교산(3만2000가구), 부천대장(2만 가구), 인천계양(1만7000가구) 등 1차 지역과 2차로 발표된 광명시흥(7만 가구), 의왕군포안산(4만1000가구), 화성진안(2만9000가구), 인천구월(1만8000가구), 화성봉담(1만7000가구) 등을 포함하면 대략 35만 가구다. 1기에 비해 6만 가구 정도 많지만, 30년 전 물량이라는 것을 고려하면 결코 많은 것이 아니다. 2기는 61만 가구(수도권)이고, 같은 시기에 입주한 공공택지(보금자리주택지구) 21만 가구까지 더하면 82만 가구에 이른다. 그렇게 보면 3기는 2기의 절반에도 미치지 못하는 물량이다. 수도권 인구 집중과 1~2인 가구의 증가 등 수요가 늘어난 측면을 고려하면 당장 물량 확대가 절실하다. 지난해 8월 16일에 발표된 ‘국민 주거안정 실현방안’에서 수도권 공공택지 물량 62만 가구(3기 포함)를 공급하겠다고 발표했으나, 이 물량 또한 부족한 것은 마찬가지다. 방법은 3기 물량을 확대하는 길뿐이다.
3기 물량 추가 확보는 아주 쉽고 간단하다. 주택 공급 계획만 바꾸면 된다. 1차로 발표한 5곳의 공원녹지 비율은 약 33%에 이른다. 지나치게 과도한 수준이다. 1기의 녹지 비율이 분당 19%, 일산 20% 정도인 것을 고려하면 축소해도 쾌적성에 전혀 무리가 없다. 또한 과도하게 책정된 자족용지(약 15%) 비율도 문제다. 지자체 요청으로 복합도시를 지향하는 차원이나 과잉 확보는 불문가지다. 역시 과감하게 축소해야 한다. 왜냐하면 주택용지 비율은 겨우 26%에 불과하기 때문이다. 주택 공급 부족으로 신도시를 개발하는데 정작 주택은 별로 없고 공원과 지식산업센터만 즐비하다. 도시계획 수립 당시 주택이 부족하지 않다는 인식하에 설계의 초점을 명품 신도시에 맞춘 결과다. 궁극적으로 공원녹지와 자족용지 비율을 축소하여 주택용지로 전환하고 용적률을 상향하면 20~30만 가구가량을 아주 쉽게 확보할 수 있다. 설사 입주가 6개월, 1년이 늦어지는 한이 있더라도 반드시 개선해야 한다.
입주 30년 도시 재정비는 낭비
3기를 이렇게 개발해야 1기의 전철을 밟지 않을 수 있다. 사실 입주 후 30년밖에 안 된 도시를 재정비한다는 건 국가적인 낭비다. 100년이 가도록 도시를 설계해야 한다. 정부는 3기 도시계획을 체계적으로 전면 재수립해야 한다. 그렇게 해야 30년 후 간단한 리모델링 수준에서 마무리할 수 있다. 또한 2기 위례처럼 입주한 지 오래되었지만, 철도(위례신사선)는 착공하지도 않는 우를 범하지 말아야 한다. 정부는 입주 시점에 철도를 개통한다는 발표를 반드시 지켜야 한다.
1기 재정비로 물량을 확충하는 것은 수도권 주택 시장 안정을 위해 꼭 필요한 일이다. 3기는 1기처럼 재정비하는 일상을 되풀이하지 않도록 지금부터 용지 전환과 용적률을 상향하는 등 주택 공급 계획을 재조정해야 한다. 그래야 3기가 더욱 돋보이는 미래 가치를 확보할 수 있다.