정부는 ‘노후계획도시 정비 및 지원에 관한 특별법’을 발표한 지 1년 만에 구체적인 시행령을 예고했다. 2024년 4월 27일 법 시행에 앞서 지자체가 조례 등 기본계획을 수립하여 추진한다. 당초 대통령 공약에서 1기 신도시 재정비 사업으로 시작했으나, 그 범위가 확대되었다. 주요 내용을 알아보고, 향후 세부 진행에 따른 지역 부동산 시장의 영향 및 개선 방안 등에 대해 살펴보자.
노후계획도시는 택지개발사업, 공공주택사업, 산업 단지 배후 주거 단지 조성 사업 등으로 조성된, 인‧연접 택지, 구도심, 유휴 부지를 포함하여 100만㎡ 이상인 지역으로 확대됐다. 그 결과 안산 반월, 창원 국가산업단지 배후 도시 등이 추가되어 당초 알려진 50여 개에서 108개(추후 확정) 지역으로 두 배가량 늘었다. 서울 9개, 인천 5개, 경기 30개 등 수도권이 44개이며, 비수도권은 5대 광역시 29개, 기타 지방에 35개가 있다.
적용 범위를 국가산업단지 배후 주거 단지까지 확대한 것은 합리적인 결정이다. 그 지역 또한 택지지구와 다를 바 없어 재정비 필요성이 큰 상태였다. 서울에서 9곳이 포함된 것도 바람직하다. 목동과 상계, 중계, 수서 등은 선정 효과가 클 수 있다. 서울의 주택 공급을 자체적으로 해결한다는 차원에서 더욱 관심이 크다. 향후 서울에서는 역세권을 중심으로 규모가 작더라도 도로, 철도 등 기반 시설이 양호한 지역은 고밀 개발을 통해 중소형 위주의 공급 물량을 확대해야 한다. 정비사업의 궁극적인 목적은 공급 확대를 통한 주택 가격 안정이기 때문이다.
현 ㈜박합수부동산연구소 대표, 전 KB국민은행 부동산 수석전문위원
역세권 범위 확장, 중심지구 정비형 늘어날 듯
특별정비구역은 체계적인 개발 차원에서 세분화하였다. 세부 지정 요건은 표1과 같다.
정비구역은 기본적으로 ‘주거 단지 정비형’에 해당하겠지만, 역세권의 범위를 승강장 경계로부터 반경 500m로 확대한 만큼 ‘중심 지구 정비형’이 많을 수 있다. 고밀 복합 개발에 따른 기대감이 크다. 특히 일산은 지하철 3호선과 경의·중앙선이 나란히 평행선으로 시내를 관통함에 따라 상당수 지역이 이 범주에 속할 수 있다. 일산은 현재 1기 신도시 중 용적률이 가장 낮은 169%에 불과하여 개발이익 창출이 충분하다. 강남 접근성 등의 한계로 분당의 반값에 머물렀던 설움을 개발과 더불어 GTX A노선이 개통하는 2024년(서울역), 2028년(삼성역)에는 상당 부분 만회할 것으로 예상된다.
개발이 동시다발적으로 진행되면 이주 대책의 필요성은 더욱 커진다. 이주 수요를 감당할 대안이 절실하다. 인근 3기 신도시 지역이 거론되기는 하나, 그곳에도 별도의 순환 주택을 만들지 않는다면 큰 의미가 없다. 분양 등에 따른 당첨자가 있기 때문이다. 결국 이주 시기 조정은 필수다. 그렇다고 선도지구에 선정되지 못하면 10년, 20년 늦어질 거란 우려는 다소 과장된 측면이 있다. 건축 기간 약 3년 정도의 갭(gap)을 고려하면 약 3~6년 정도의 차이로 볼 수 있다.
선도지구 지정을 받기 위한 경쟁은 치열할 수밖에 없다. 주민 참여도, 노후도 및 주민 불편, 도시 기능 향상, 확산 가능성 등이 선정 기준이다. 선도지구 선정은 사업의 최우선 혜택을 다 누릴 수 있는 장점이 있다. 정부 지자체의 집중 지원과 더불어 새 아파트로의 빠른 변신은 주거 가치가 높아져 삶의 질이 향상되고, 랜드마크 단지로 가격 상승을 주도할 수 있다. 일종의 시범단지 성격인데 이미 경쟁은 시작되었다. 정부는 5월 중에 선정 기준을 공개할 방침이다.
용적률 150%까지 완화하는 것은 파격
특별법의 최대 관심 사항은 건축 규제 완화다. 허용 범위와 방식에 따라 사업성에서 큰 차이가 난다. 완화 범위는 표2와 같다.
건축 규제에서 무엇보다 중요한 것은 건폐율과 용적률이다. 건폐율은 70%까지 상향하여 건축면적을 확보한다. 단지 내 쾌적성을 제한함에도 개발 면적에 비중을 두는 상업지역 수준이다. 물론 주거지역의 경우는 재건축 아파트 건폐율이 통상 20% 내외에서 이루어진 점을 고려하면 큰 우려는 없다. 용적률을 150%까지 완화하는 건 신선함을 떠나 파격이다. 가령 제3종 일반주거지역의 법적 상한은 300%다. 이를 150%까지 완화하면 450%가 되는 셈이다. 준주거지역(용적률 500%)으로 종상향도 허용한다니, 이론상으로 최대 750%까지도 가능하다.
이 건축 기준을 개발 예정인 3기 신도시에 적용해 보자. 현재 196%에 불과한 용적률을 400%로 적용해도 물량은 두 배로 늘어난다. 수도권의 부족한 공급 문제를 일거에 해결할 수 있다. 종전 35.3만 호를 겨우 3만 호 늘린다는 정부의 계획이 무색해진다. 3기 물량은 이주 대책 등의 걱정도 없다. 공원녹지 비율을 34%로 책정한 것도 의문이다. 1기는 19%에 불과한데 녹지 증식을 방지한단다. 무엇이 가장 빠르고 쉬운 일인가.
1기 신도시를 포함한 노후계획도시는 사실상 안전진단을 면제하여, 통합 정비를 통한 도시 기능 향상과 신속한 정비를 유도한다는 방침이다.
마지막으로 사업성의 관건이 될 수 있는 부분은 공공기여 비율이다. 2개 구간으로 차등 적용한다. 1구간은 현재 용적률에서 기준 용적률까지는 증가한 용적률의 10~40%로 적용(예시 15%)하고, 2구간인 기준 용적률에서 특별정비구역으로 결정된 용적률까지는 40~70%(예시 50%)를 적용한다. 구간 차등화를 통해 과도한 고밀화를 억제하고, 지자체가 기반 시설 확충, 도시 기능 강화에 필요한 비용과 주민 부담을 고려한다. 앞서 언급한 규제 완화에 배치되는 기준이다. 공공기여 비율은 금액으로 환산(해당 연면적을 감정평가)하여 현금, 공공주택, 기반 시설, 생활 SOC(사회간접자본), 토지 등으로 환수한다. 재건축초과이익환수제는 별도의 언급이 없으므로 똑같이 적용된다.
우선 공공기여 비율은 1구간에서 예시한 15% 정도가 적정한 비율로 판단된다. 다만, 2구간에서 예시로 언급한 50%는 사업자 측에서는 과도하다고 느낄 수 있다. 사업성이 악화하면 굳이 특별정비구역으로 추진할 명분도 크지 않다. 2구간의 비율을 최저로 해도 40%이긴 하지만, 최대한 낮출 필요가 있다. 이 조건이 완화되지 않으면 일반 재건축으로의 환원도 생길 수 있다. 종전 공공기여 비율을 금액으로 환산할 때, 지자체는 분양가의 약 50~60% 수준에서 공공주택을 매입했다. 이 비율도 좀 더 상향해야 한다.
노후계획도시특별법은 주택 공급 확대를 위해 신규 택지를 확보하기보다 기존 도시의 용적률 등을 상향하여 물량을 확보한다는 취지다. 그런 차원에서 합리적 기준을 선정하여 궁극적인 목적을 달성해야 한다. 도시 가용 용지(개발 부지)가 제한된 상태에서 가장 적절한 대안이기 때문이다.