미국 연방정부의 정부효율부(DOGE) 수장인 일론 머스크 테슬라 최고경영자(CEO)가 전 세계적 저출산 현상에 대한 우려를 표명해서 화제가 되고 있다. 특히 한국의 심각한 저출산 상황을 지적하며 3세대 안에 한국은 현재 인구의 3~4% 규모로 줄어드는 인구 붕괴(population collapse)에 직면할 것이라고 주장했다. 전체 인구가 붕괴하는 상황이라면 학령인구는 어떻게 될까.
2023년 12월에 발표된 국회입법조사처 연구 결과에 따르면, 초등학생 수는 2023년의259.5만 명에서 50년 후인 2073년에 65.0만 명, 100년 후인 2123년에 21.4만 명(8.2%)으로 줄어들 전망이다. 중·고등학생 수 감소 비율도 유사하다. 100년 만에 학생 수 100명이던 학교가 8명으로 줄어드는 상황이라면, 학생 수가 소멸하고 학교가 붕괴한다는 표현도 무리는 아니다. 학생 수가 소멸하는 상황에서 미래 사회에 대응하기 위해 우리는 어떤 준비를 해야 할까. 학교를 통폐합해야 하는 상황에서 지역사회와 산업·경제를 유지하기 위해서는 어떤 대안을 마련해야 할까. 상상력과 실용주의가 요구되는 시점이다.
학령인구는 감소하는데 통폐합 학교 수는 오히려 감소?
1982년부터 2020년까지 약 40년간 학교가 통폐합된 초·중·고교 수는 5651개교다. 본교가 폐지된 경우는 초등학교 1085개교, 중학교 252개교, 고등학교 92개교 등 총 1429개교다. 보통 분교라고 부르는 분교장이 폐지된 경우는 초등학교 2460개교, 중학교 73개교 등 총 2533개교다. 분교장으로 개편된 경우는 초등학교 1643개교, 중학교 46개교 등 총 1689개교다. 연평균 145개교가 통폐합됐다. 그런데 2016년부터 2024년까지 최근 9년 동안 통폐합된 초·중·고교 수를 살펴보면 특이한 점이 있다. 2016년 49개교, 2017년 58개교, 2018년 59개교, 2019년 58개교, 2020년 25개교, 2021년 29개교, 2022년 28개교, 2023년 25개교, 2024년 33개교다. 2020년 이전보다 2021년 이후에 통폐합 학교 수가 오히려줄어드는 경향을 보인다. 약 40년간 연평균 통폐합 학교 수에 비해서도 훨씬 적다.
학령인구는 감소하는데 통폐합 학교 수가 줄어든 이유는 무엇일까. 지역사회에서 학교 통폐합을 막으려는 요구가 컸기 때문이다. 학교마저 없어지면 지역사회가 무너지고, 지역 경제도 위태로워질 것이라는 위기의식이 반영된 것이다. 직선으로 선출되는 교육감 입장에서도 그러한 주민의 마음을 외면하기 어려웠을 것이다.
신입생 수 10명 미만 ‘초미니’ 학교 수 증가
그 결과는 신입생이 10명 미만인 초미니 학교 증가로 나타났다. 부산의 사례를 보면, 초등학교 신입생이 2023년 2만3081명, 2024년 2만393명, 2025년 1만8422명으로 해마다 감소하고 있으며, 이에 따라 신입생이 10명 미만인 초등학교는 2023년 16개교, 2024년 26개교, 2029년 29개교로 증가 추세다. 학생 수가 1명인 학교도 전국적으로 상당하다.
딜레마 상황이다. 초미니 학교를 그대로 두고 보기도 어렵고, 통폐합하려고 하면 주민의 반대와 지역경제의 약화가 우려된다. 초·중·고교(사립 초등학교 제외)는 학생 수가 1명이더라도 교원을 배치해야 하고, 기본적인 학교 운영에 드는 인건비·시설비·운영비 등 경비를 교육청이 지원해야 한다. 교육청 부담이 상당하고 지속적이다. 교원의 경우에도 1명이 여러 과목을 가르쳐야 하고, 교원 1명이 담당해야 하는 업무 수가 많아진다. 학생 입장에서도 함께 수업받고 놀이나 체육을 할 수 있는 친구가 적거나 없어서 매우 불리한 교육 여건에 처하게 된다.
초등학교를 유지하고 통합운영학교를 활성화해야
지역 주민은 소규모라도 학교 유지를 원하는데, 현실적으로 모든 학교를 유지하기는 어렵다. 모든 학교를 초미니 학교로라도 유지하려고 하다가는 한꺼번에 통폐합되는 상황을 맞이하게 될 수도 있다. 전북 사례를 보면, 2017년부터 2021년까지 통폐합 학교는 1개교였으나 2023년에 2개교, 2024년에 8개교로 최근 급증했다.
초등학교끼리 통폐합할 경우에 어느 지역에서는 초등학교가 폐교된다. 이를 피할 방안은 학교를 통합 운영하는 것이다. 통합 운영하더라도 학교가 폐교되는 것은 아니며, 학교 통폐합과는 차이가 있다.
초·중등교육법 제30조(학교의 통합·운영)에 따라 학교 설립자·경영자는 효율적인 학교 운영을 위해 필요하면 지역 실정에 따라 초·중, 중·고 또는 초·중·고의 시설·설비 및 교원 등을 통합해 운영할 수 있으며, 이 경우에 해당 학교 학생 및 학부모 의견을 수렴해야 한다. 이 가운데 초등학교를 유지하는 초· 중 통합운영학교 또는 초·중·고 통합운영학교를 활성화할 필요가 있다.
초등학교를 폐교할 경우 문제 되는 것 중 하나가 학생의 통학 거리 및 시간이므로 가급적 초등학교를 유지하는 방식으로 추진하는 것이 효과적이다. 그리고 ‘통합운영학교’ 의 중·고교생 중 통학이 어려운 학생을 위한 기숙사와 식사, 교육 프로그램을 체계적으로 마련해 제공할 필요가 있다. 초등학교가 유지되면 주민의 폐교에 대한 상실감과 공동체 의식 와해 등을 크게 줄일 수 있다.
2023년 기준 전국 통합운영학교는 133개교다. 아직은 활성화되지 못했다. 이 가운데 초·중 통합운영학교가 68개교, 초·중·고 통합운영학교가 6개교, 중·고 통합운영학교는 59개교다. 초등학교를 유지하는 통합운영학교를 활성화하기 위해서는 교장은 1인으로 하되, 교감을 2~3으로 하고 교감 직무를 특성화할 필요가 있다. 교장 수는 줄어들지만, 교장·교감 수가 줄어들지 않으면 교원도 적극적으로 나설 수 있고, 교과 교육과 생활지도, 직업교육, AI 디지털 교육 등으로 교감 직무를 특성화하면 업무 효율성과 학교교육의 특성화가 제고될 수 있다. 교원의 담당 학교급(초등과 중등)에 존재하는 칸막이 규제도 과감히 풀어야 하며, 통합운영학교 예산도 동일한 규모의 일반 학교에 비해 최대 50% 이내에서 늘려야 한다.
통합운영학교의 남은 학교 부지를 주민·학생 복합 시설로 활성화해야
통합운영학교로 운영할 경우에 기존 중학교 또는 고등학교 부지와 시설을 효과적으로 활용해야 해당 지역사회가 건강하게 유지될 수 있다. 이를 위해 주민과 학생이 함께 혜택을 볼 수 있는 ‘학교복합시설’로 활성화할 필요가 있다. 학교복합시설은 ‘학교복합시설 설치 및 운영·관리에 관한 법률’에 따라 학교에 설치하는 시설로서, 학생과 지역주민이 함께 이용할 수 있는 교육·문화·복지·체육·주차 시설 등’을 말한다. ‘국토의 계획 및 이용에관한 법률’에 따른 공공 문화·체육 시설, ‘주차장법’에 따른 주차장, ‘평생교육법’에 따른 평생교육 시설, ‘지역보건법’에 따른 건강생활지원센터, 그 밖에 학생과 지역주민이 함께 이용할 수 있는 시설로서 지방자치단체장과 교육부 장관 또는 교육감이 협의해 정하는 시설 등이 해당한다.
2025년 7월 22일 시행 예정인 ‘학교복합시설법(2025년 1월 21일 개정)’은 학교 범위에 유치원과 대학을 포함하고 폐교에도 학교복합시설이 설치될 수 있도록 했다. 이 법이 시행되면 유치원, 대학 및 폐교에 설치된 학교복합시설에 대해서도 법에 따른 지원이 가능해진다. 지자체가 교육청(7월 22일 이후에는 대학·유치원 포함) 소유 학교 시설을 이용해 학교복합시설을 설치할 경우에 지자체장은 학교복합시설의 설치 및 운영·관리에 소요되는 경비의 전부 또는 일부를 교육감(또는 총장)에게 보조할 수 있다. 또한 교육부 장관은 학교복합시설 설치 목적 달성을 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 해당 학교복합시설 설치 및 운영에 필요한 경비 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지원할 수 있게 됐다. 해당 대통령령은 7월 22일까지 마련될 예정이다.
이러한 교육 경비 보조 및 경비 지원 제도를 활용해 통합운영학교 운영 시 잔여 학교 부지와 시설을 주민과 학생이 함께 이용할 수 있는 학교복합시설로 활성화할 수 있는 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 이 과정에서 지자체와 교육청은 민간의 상상력과 실용적인 아이디어를 공모하고 과감하게 도입할 정책을 수립할 필요가 있다.
이는 학교복합시설 활성화 및 통합운영학교 활성화에 기여할 것이다. 또한 인구 붕괴와 학교 통폐합 위기에 직면한 학교와 지역사회의 대응책 마련에도 기여할 것이다. 아이디어가 있는 민간의 적극적인 참여와 그것을 제대로 끌어낼 수 있는 정책을 기대한다.