학령인구가 감소하면 교육재정을 어떻게 조정해야 할까. 기획재정부와 경제학계는 학생 수가 줄어들고 있는데 교육재정을 그대로 두는 것은 비효율적이라며, 줄여야 한다고 주장한다. 이에 대해 교육계는 학생 중심 개별화 교육과 교육 격차 해소를 위해 현행 교육재정과 기본 구조를 유지해야 한다고 반박한다.
학생 수 감소에 따라 교육재정을 줄여야 한다면, 인구 감소에 따라 전체 국가 재정도 줄여야 한다는 것인가. 너무 단순하고 합리적이지 않다. 또한 시대 흐름의 변화에도 불구하고 교육재정 기본 구조를 유지해야 한다는 주장도 공감을 얻기 어렵다. 변화는 필요하다. 교육의 본질적 목적 달성과 효율성 제고는 물론이고, 국가 전체 발전에 기여할 수 있는 방향으로 개선할 필요가 있다.
교육부 예산은 2025년 기준으로 총예산의 21.9%를 차지해, 비중이 가장 높다. 예산 및 기금을 합한 총지출에서 차지하는 비중도 교육부는 15.6%로, 보건복지부에 이어 두 번째로 높다. 그러나 지출 비중이 높은 분야이므로 교육재정을 줄여서 다른 분야에 쓰라고 하기는 어렵다.
국가 재정 현황을 살펴보면, 2025년 기준으로 정부 부처 소관별 예산 및 기금의 총지출 합계는 673조3015억원이다. 이 가운데 교육부 소관 지출은 예산(98조896억원)과 기금(6조7788억원)을 합해 104조8684억원이다. 교육부는 총지출의 15.6%에 해당하며, 소관 부처 중 보건복지부(18.6%) 다음으로 비중이 높고, 세 번째로 많은 행정안전부(10.7%)와도 격차가 상당하다. 또한 기금을 제외한 예산으로만 보면, 교육부 소관 예산은 총예산(447조3838억원)의 21.9%로, 비중이 가장 높다.
나라 살림살이를 꾸려가야 하는 기획재정부 등 경제 부처에서 자꾸 눈이 갈 만하다. 그러나 지출 비중이 높은 분야이므로 교육재정을 줄여서 다른 분야에 쓰려는 것은 신중하게 접근해야 한다. 백년대계를 생각하는 국가가 그렇게 하기는 어렵다.
교육재정에 대해서는 헌법과 법률에 따라 별도의 칸막이를 설치해 교육 외 목적으로 사용하기 어렵게 돼 있다. 또한 국가는 의무교육 무상 지원에 필요한 교직원 인건비, 학교 및 교육과정 운영비, 시설비 등과 무상교육에 필요한 경비를 별도로 확보해야 한다.
헌법 제31조 제6항은 학교교육 및 평생교육을 포함한 교육재정의 기본적인 사항을 법률로 정하도록 했다. 이에 따른 지방교육재정교부금법 제3조는 교육재정의 교부금 재원을 내국세 총액의 약 5분의 1, 교육세 세입액 중 유아교육지원특별회계와 고등평생교육지원특별회계 전출금을 빼고 남은 금액의 합으로 정했다.
고등평생교육지원특별회계나 유아교육지원특별회계를 늘려서 대학이나 유치원에 대한 지원을 늘리려고 하면, 초·중등교육에 대한 지원이 줄어들게 된다. 이 모두에 대한 지원이 늘어나려면 대한민국 경제가 활성화돼 내국세와 교육세 자체가 많이 늘어나야 하는데, 이는 쉬운 일이 아니다.
또한 헌법 제31조 제2항에 따라 초·중등교육, 특수교육 대상 학생에 대한 유아교육과 고등학교는 의무교육이며, 제3항에 따라 의무교육은 무상으로 한다. 그리고 고등학교 교육과 유아교육, 특수교육 대상 학생에 대한 영아 교육과 고교 이후 직업교육은 무상교육이다. 그러므로 국가는 의무교육의 무상 지원에 필요한 교직원 인건비, 학교 및 교육과정 운영비, 시설비 등과 무상교육에 필요한 경비를 별도로 확보해야 한다.
교육재정, 자주성·전문성 보장돼야
최근 교육재정 내에서 변화를 요구하는 목소리가 점점 커지고 있다. 주로 교육 가운데 어느 영역에 대한 예산 지원을 우선적으로 확대할 것인지에 대한 의견이다. 대학에 대한 재정 지원 사업을 지속하기 위해서는 고등교육 재정을 추가로 확보하고 재원의 안정성도 높이자는 주장이 있다. 이에 비해 소관 정부 부처를 교육부로 이관한 유보 통합(幼保統合·유아교육과 보육 체계의 통합)의 안정적 추진을 위해서는 유아교육 및 보육 재정의 안정적 확보가 우선이라는 주장도 있다. 초·중등교육의 내실화와 인공지능(AI) 시대의 교육 지원 등을 위해서는 초·중등교육 재정 안정성을 유지해야 한다는 의견도있다. 이미 도입된 고등학교 무상교육 재원의 안정적 확보가 시급하다는 의견도 있다.
2025년 기준으로 교육부 소관 예산 가운데 지방교육재정교부금(72조2794억원)이 68.9%로 가장 비중이 높다. 다음으로 대부분 대학에 지원되는 고등평생교육지원특별회계(15조8635억원)가 15.1%이며, 유아교육지원특별회계(3조1020억원)는 3.0%다. 교육세에서 지원되는 예산은 유아교육지원특별회계에 약 3조원, 고등평생교육지원특별회계에 약 1조5000억원이다.
지방교육재정교부금은 2021년에 53조2000억원에서 2023년에 75조8000억원으로 늘었다가 2024년에 68조9000억원으로 감소했다. 이에 비해 고등평생교육지원특별회계는 2023년에 9조4000억원에서 2024년 15조원으로 늘어 증가 추세다.
향후 고등교육에 대한 재정 지원이 확대될 것으로 전망된다. 이에 따라 초·중등 교육 재정과 연계 조정이 필요할 수 있으나, 헌법이 규정한 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성 보장이 중요하게 고려돼야 한다.
‘서울대 10개 만들기’는 이재명 정부의 대표적인 교육 공약이며, 대학에 대한 지원 확대 요구도 커지고 있으므로, 향후 고등교육에 대한 재정 지원이 확대될 것으로 전망된다. 정부는 금융·보험 업계에 부과되는 교육세 증가분(0.5%→1%)을 통해 확보되는 재원 약 1조2000억원을 서울대 10개 만들기 재원으로 지원하는 방안을 검토하고 있는 것으로 알려졌다. 서울대 10개 만들기 추진을 위해서는 적게는 10조원부터 수십조원까지 막대한 예산이 소요될 것으로 예측된다. 또한 고등교육에 대한 추가 지원을 위해 초·중등교육에 지원되는 지방교육재정교부금을 줄이는 방안도 논의되고 있는 것으로 알려졌다. 이에 따라 지방교육재정교부금법과 고등평생교육지원특별회계법, 국가재정법 등의 개정 논의가 진행될 수 있다. 일부에서는 2026년 지방선거 이후에 일반 지자체 예산인 지방교부세와 지방교육재정교부금을 통합하는 방안이 논의될 것이라는 관측을 내놓고 있다. 이에 따라 교육재정의 기본적인 구조와 내용에서 큰 변화가 생길 수 있다.
고등교육에 대한 재정 지원 확대는 대학의 통폐합 등 구조 개선 및 교육의 질 제고와 연계돼 추진돼야 사회적 합의에 이를 수 있다. 7월 23일에 사립대학구조개선법이 국회 본회의에서 통과됐으므로, 고등교육 재정 지원 확대를 위한 기본 토대는 마련됐다.
국정기획위원회가 검토하는 지방교육재정교부금·지방교부세 통합 방식이나 기획재정부 주장처럼 지방교육재정교부금을 없애고 다른 부처 소관 예산처럼 매년 예산으로 편성하는 방식은 교육의 근간을 흔들 수 있으므로 신중해야 한다.
그 대안으로 교직원 인건비 등 경직성 경비와 교육정책 추진 경비 등을 구분해 제도화하고, 이를 통해 교육재정의 안정성과 효율성을 각각 제고할 방안을 검토할 필요가 있다. 이와 함께 교육세 재원의 고등교육 지원 비중을 늘리고, 정부 부처 간 긴밀한 협의를 통해 추가 재원 발굴 및 타 부처의 대학 지원 확대 등을 도모할 필요가 있다. 이러한 입법 및 정책을 종합해 교육재정을 확보하고, 이를 통해 이재명 정부의 교육 개혁이 성공적으로 추진되기를 바란다.